回歸25週年：香港法律環境之變與不變 |中環一筆

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法律環境包括法治秩序、司法機關運作、法律教育等等。香港回歸25週年，是「一國兩制」方針實施的重要節點，也是審視香港法律環境的重要時刻。香港法治最近被西方國家不斷抹黑，筆者認為有必要予以澄清。因此，打算從以下五個方面談談自己的感想，並期待引起更多的良性討論。

一香港的法治秩序基本沒變

本文所說的法治是有基本含義的，而不是戴耀庭所鼓吹的「違法達義」之說。按照香港律政司的官網，法治主要包含以下原則。

圖：律政司截圖

第一是合法性原則。任何人（包括行政長官）除非有法律依據，否則不可以作出會構成法律過失或影響他人人身自由的行為，而如果不能為有關行為提出法律依據，受影響的人可按法律訴諸法院。法院可裁決該行為無效，不具法律效力，並命令受影響的人可獲賠償。

第二是法律面前人人平等原則。任何人不論種族、階級、政見或宗教信仰，都須奉當地法律為圭臬。此外，根據法治原則，法院必須獨立於行政機關。

特首林鄭月娥出席基本法論壇

第三是司法獨立原則。若要法院大公無私地裁定政府的行為是否合法，必須堅持司法獨立原則。

香港回歸25年，香港的這種法治環境基本沒變。如果有變化的話，那就是2019年的反修例黑暴，嚴重破壞了香港既有的法治秩序，令香港社會秩序急劇動盪。幸虧全國人大果斷出手，為香港制定香港國安法，堅決打擊極少數觸犯與香港有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或境外勢力危害國家安全罪行的人士。

而香港國安法的出台與實施對於維護國家主權安全，實現止暴制亂，保障香港有一個和平穩定的環境，以及推動香港發展經濟、改善民生具有重要意義，是香港變亂為治、重新恢復法治秩序的重大轉機，是確保「一國兩制」行穩致遠的具有里程碑意義的重要事件。

二西方國家對香港的法治評價變了

西方國家原來一直追捧香港的法治，例如，由美國傳統基金會發佈的全球經濟自由度指數，香港連續25年雄踞榜首。其中對香港的法治描述還算正面。這當然也要做具體分析。所謂的正面肯定不排除希望香港繼續原來無國安立法狀況的目的。

圖：網絡資源

2021年香港被剔除經濟自由度指數，莫須有的罪名就是香港的「政策受北京控制」。美國傳統基金會的舉動實際上是回應美國等西方國家唱衰香港法治的做法。從2019年的反修例風波到香港國安法的制定與實施，美國等西方國家不遺餘力地抹黑香港法治，說什麼：「法治加速沉淪」、「法治已死」等等。美國政府還通過炮製涉港法案制裁香港，為反中亂港勢力鼓氣打氣，妄圖阻撓中央和香港特區政府止暴制亂、恢復秩序的努力。

圖：黃之鋒FB

美國政府在反「修例風波」期間共出台了八個法案：「香港人權與民主法案」、「禁止向香港警方出口相關彈藥物項法案」、「香港自治法案」、「關於香港正常化的總統行政令」、「譴責中國和香港特別行政區繼續侵犯香港民眾權利自由的決議案」、「香港安全港法案」、「香港民主國會金質獎章法案」、「2021年香港人民自由與選擇法案」，這是前所未有的。美國等西方國家希望將香港作為遏制中國的棋子，肯定不會放棄對香港法治的攻擊。當然，西方國家這種對香港法治評價的變化也是不值得大驚小怪的，需要的是理直氣壯的回應，說好香港法治的故事。三香港的法律基礎發生變化
憲法與基本法共同構成香港的憲制基礎，這是在基本法制定伊始就確定了的。但是，由於過去對「一國兩制」理解的局限性，香港對憲法的理解與宣傳曾經出現過問題。一方面，香港一些傳統的憲法學者將基本法等同於港英政府時期的《英皇制誥》（1843-1997年，Hong Kong Letters Patent）。因為《英皇制誥》規定了香港的行政、立法及司法機關的組成、權力，並它們的一般事宜，被視為「香港憲章」。此外還有作為補充《英皇制誥》的《皇室訓令》。

《英皇制誥》 圖：網絡資源

在他們眼中，1997年7月1日後取代《英皇制誥》和《皇室訓令》的基本法是新「香港憲章」，屬於理所當然的事情。另一方面，是有關宣傳出了問題，如將基本法視為「香港憲法」或「小憲法」；將憲法與基本法割裂，認為在「兩制」之下，憲法與基本法分別在兩個不同法域內施行；認為憲法屬於全國性法律檔，必須列入基本法附件三才可在香港實施；認為基本法是特別法，地位在憲法之上等等。現在要撥亂反正，全面宣傳憲法在香港的核心地位。

當然，全國人大常委會制定的香港國安法直接適用香港，也使香港的法律基礎發生了細微的變化。2020年6月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，國家主席習近平簽署第49號主席令予以公佈；香港特別行政區政府於當日晚將香港國安法刊憲並實施。

根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第18條之規定，由全國人大或人大常委會制定的全國性法律按有關程式列入基本法附件三後在香港實施。但是，與以往列入基本法附件三進而在香港實施的全國性法律（如《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國國旗法》等）不同，此次香港國安法是屬於由最高國家權力機關直接制定並專門適用於香港的全國性法律，目的是彌補香港本地維護國家安全立法的漏洞。

香港終審法院在香港特別行政區訴黎智英（[2021] HKCFA 3）一案中明確指出，「按照終審法院在吳嘉玲及其他人對入境事務處處長案（第二號）（1999）2 HKCFAR 141一案的決定，有關的立法行為，不可藉指稱國安法與基本法或適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》不符為由，進行覆核。」

黎智英

也就是說，香港國安法作為列入基本法附件三的全國性法律是不能在香港進行司法覆核的。這一舉措既是實踐「一國兩制」方針進入到新發展階段的重要標誌，同時也意味著我國國家安全立法的體系化建構，為維護國家安全提供了更為可靠和周密的法律依據。

為了有效執行香港國安法，香港當然需要新設一些機構。根據國安法第12條，香港特別行政區設立維護國家安全委員會，負責香港特別行政區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央人民政府的監督和問責。

國家安全委員會舉行首次會議，全體成員出席

根據香港國安法第16條，香港特別行政區政府警務處設立維護國家安全的部門，配備執法力量。2020年7月1日香港警務處國家安全處成立。其主要職責包括：（1）收集分析涉及國家安全的情報資訊；（2）部署、協調、推進維護國家安全的措施和行動；（3）調查危害國家安全犯罪案件；（4）進行反干預調查和開展國家安全審查；（5）承辦香港特別行政區維護國家安全委員會交辦的維護國家安全工作；（6）執行香港國安法所需的其他職責。

圖：香港警察

根據香港國安法第18條，香港特別行政區律政司設立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負責危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關法律事務。根據香港國安法第44條，香港特別行政區行政長官應當從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。尤其是，根據香港國安法第48條，中央人民政府在香港特別行政區設立了維護國家安全公署。

2020年7月駐港國安公署成立

四香港的法律教育需要變

香港法學教育總體上是好的，採取的是英美法律教育模式，以案例教學法為主，培養學生多角度思考問題和解決問題的能力。如果說香港法學教育存在問題，首先應該是在憲法與基本法的教育方面出了一些問題，集中表現為將基本法視為憲法，並通過教材和授課灌輸給學生。其次是有關法治概念的文章與解讀也出了問題，並長時間流傳。

香港遵循大學自治和言論自由的原則，因此，無論是教材編寫，還是教學，均呈現過於自由寬鬆狀態；法學教材的出版也缺乏監督。在這種背景下，基本法的教材編寫就顯得十分重要。在筆者的印象中，香港的基本法教材大都直接稱基本法為「香港憲法」。再加上香港一些教師以這種概念向學生灌輸，導致學生心目中沒有憲法。不僅如此，香港法院的判決中，也經常將基本法稱為憲法，傳遞了不正確的概念。五通港司法機關繼續保持獨立

香港國安法出台之後，英國政府施壓讓英國法官辭職。近日辭職的兩位英國籍法官分別於2017年和2021年就任，韋彥德2021年8月曾在一份聲明中強調「香港仍維持司法獨立」，時隔數月卻態度大變，並在聲明中指，「香港國安法實施後，香港的行政機關已經偏離政治自由及言論自由，英國政府及最高法院都認同，不能繼續參與香港的審訊。」這是英國籍法官在英國政府施壓下的典範。但也不必過分憂慮他們的辭職。目前終審法院仍有10位海外非常任法官，其中3名來自海外的非常任法官紀立信、甘慕賢和範禮全回覆港媒查詢時也表示，不計劃辭職。

終審法院前法官韋彥德

另一位來自英國的法官岑耀信去年曾在公開信指出，要求英國法官集體請辭，實際上是向中國施壓的「政治杯葛之舉」。而另外5名英國非常任法官發表聲明，表示會繼續留任。2022年5月7日，行政長官已經吸納終審法院首席法官的建議，將其他普通法適用地區非常任法官甘慕賢和本地非常任法官司徒敬的任期延續3年。

香港終審法院非常任法官韋彥德

香港的司法機構向以高素質、獨立、尊崇法治而聞名，今後也會繼續保持。但是，香港司法獨立也不是絕對的。憲法和基本法均寫明全國人大常委會對基本法有全面解釋權，這是十分清晰的。基本法第158條已對香港終審權作了法定制約。其特點就在於，全國人大常委會不像最高人民法院那樣受理香港的上訴案件，但可以通過釋法對香港法院解釋基本法給予必要的指引。如果不這麼做，由全國人大制定的基本法就會在不受控制的普通法解釋中變樣和走樣。

如果因為全國人大常委會不是司法機關，就將其對基本法的解釋說成會影響香港的司法獨立，這實質上就是不接受「一國」之下人大常委會對基本法享有解釋權這一憲政安排，也是對基本法的背離。過去，香港的憲政新秩序不斷被錯誤指責，現在，人大常委會釋法應該是香港回歸後的一種新憲政秩序，更是一種新常態。

本文作者：顧敏康

（作者是太平紳士，湘潭大學法學學部部長及信用風險管理學院院長、教授和博導。曾任香港城市大學法律學院教授和副院長；德國波鴻魯爾大學法律系訪問學者和奧地利維也納大學訪問教授；香港法學交流基金會高級顧問；香港基本法教育協會執行會長。）  

1997-2022：回歸25週年

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